截止年底，我国有34个省级行政区,个地级行政区,个县(自治县、县级市、区、旗、自治旗、林区、特区)级行政区,个乡镇级行政区。平均一个省级行政区（直辖市除外）只管辖10地级行政区,平均一个地级行政区辖8个县级行政区,平均一个县级行政区只管辖14个乡镇行政区。管理层级过多、管理幅度过小，既影响了决策和信息传递，也容易导致信息层层过滤后失真的问题，还增加了行政成本，制约了行政效率。对于基层而言，管理层级越多意味着办事流程越繁琐，行政事项需要层层报批，极易造成“市刮县”、“县吸乡镇”现象，一些项目、经费以及下放的权力层层过滤、“雁过拔毛”，到达基层后变样不小。

一、省管县的弊端

当一个省级政府需要直接面对几十个甚至一百多个县政府时，实施有效管理是难以做到的。省直接管县的体制会削弱对县级政府的监督，无法对地方形成有效的制衡，易造成地方失控、监管真空，从而削弱中央对地方的控制，不利于国家的统一和长治久安[1]。

1.县吸乡镇的血极其严重

都说地级市吸县的血，其实就全国而言，吸血最严重的不是地级市，而是县城对乡镇的抽血。地级市市区和县城的差距并不是很大，但一般乡镇和县城的城关镇相比，在社会经济发展的方方面面都是无法比拟的，其提供的公共服务差距更是天渊之别[2]，这远远大于地级市和县的差距，这才是中国最典型的城乡二元鸿沟。因此把县这级拿掉，由地级市直接管理乡镇，反而能促进非城关镇的发展。使得各乡镇可以有一定的平等地位。当然乡镇必须要合并，形成若干中心镇，更要淘汰了一些无力发展的乡镇，避免大量的低重复建设。用中心大镇带动乡村振兴，促进城乡一体化均衡发展。

2.县域体量过小带不动乡村、拼不过中心城市

截止年底，我国共个县级政区，平均每个县级行政区管辖40多万人口，人口总量有限，即使七成人口成为市民也无法建成为区域中心城市，其产业结构更是散、乱、小。管辖区域面积太小、人口太少、产业零散、人才匮乏，致使无法通过产业带动就业，无就业就难以稳定城市人口，加之大量人口外流，更不可能成为区域中心城市，何谈带动辐射周边。

一个县的人口、面积、经济规模决定了县域体量有限,即使省政府的权力下放，县域却没有能力接受使用，只能成为空中楼阁,权力下放只能流于形式，最后导致权力过于集中于省政府，地区差距将越来越大，既不利于平衡发展，也不利于国家统一。

除海南、香港、台湾、澳门、宁夏和4个直辖市下辖县级行政区在50个以下外,西藏,青海有七八十个,-其余省份多数过百，例如四川有个之多,所以一个省不可能管理如此多县市。-继河北省后，年9月6日，河南省委决定，自年1月1日起，对巩义市、兰考县、汝州市、滑县、长垣县、邓州市、永城市、固始县、鹿邑县、新蔡县等10个县(市)结束省管县体制，行政省管县已经宣告失败。

二、行政区划调整要通盘考虑

省管县的关键是重新划分省级行政区，而行政区划调整又是牵一发而动全身的系统性工程、战略性工程[3]，历朝历代对一级行政区调整，都是采取慎重稳妥、缓慢推进的方式进行，以避免造成社会的动荡不安，简单、机械的划分行政区既不利于国家的长治久安，也不利于社会经济长远发展。

1.不利于省级行政区的稳定

近年来省管县是一个热门话题，支持者众多，多数人主张全国推行省直管县，对于区域较大的省份则重新划分行政区，调整为50余个省级行政区（含10余个直辖市）[4]。调整后平均每个省级行政区管辖50多个市县，单从从数字上看还以为切实可行。但这是典型的照搬美国模式，简单扩大管理幅度、缩小管理层级的办法，忽略了我国的国情，是典型的数字测算、地图划分。省级行政区调整牵扯方方面面，关系着区域面积、文化认同、自然地理、交通运输、经济建设、发展潜力、区域平衡和国防安全等方方面面[5]。

2.不利于国家安全

省级行政区划是否合理，不仅要从数量上看，还要从块头上考虑。一级行政区过多，会导致力量分散，不利于集中力量办大事，若按其设想在川西地区设置西康省、南疆地区设置南疆自治省，那么这些地区搞大规模的基础设施建设和提供较高水平的公共服务是极其困难的，新分弱小政区发展只会越来越糟糕［6］。汉唐初期一级行政区——州郡，就有一百多个，中央政府力不从心，往往在其上面设置虚一级监察区，久而久之变成新的实一级行政区，如汉之刺史部，唐之道（镇）[7]。俄罗斯89个一级行政区已成为俄联邦极其头痛的问题，普京担任俄罗斯总统伊始就发布总统令，将89个联邦主体划分为7个联邦区，并任命了总统驻联邦区全权代表，主要目的就是削减地方势力膨胀危及中央权威[8]。

一级行政区过少又容易导致实力较强的地方割据称雄、不听号令、对抗中央，如苏联、南斯拉夫和捷克斯洛伐克解体，其不合理的一级行政区划导致地区过于悬殊是其解体分裂的重要原因，而保加利亚却通过调整行政区划保住了国家。由此可见，一级行政区过多过少，都会导致地区差异过大，影响国家统一稳定，不利于国家的长治久安，从管理效率和制约机制来讲，20-40个比较科学合理。

3.不利于区域文化认同

在调整或变革具有区域文化基础的地方行政区建制时应持谨慎态度，经过多方充分论证之后再付诸行动[9]。可是，我们在行政区划体制改革实践中却不止一次地违背这一原则。例如，解放初设置平原省;四川、江苏、安徽3省被分设为8个行署区等[10]。这并没有充分考虑和尊重历史因素和区域文化因素，导致年这些行政区划建制又都恢复到了调整前的状况。年四川省将简阳市、资阳市、安岳县和乐至县析出内江市拼凑资阳地区（今地级资阳市），但简阳市并不认同资阳市，致使离心主义愈加严重，最终投入成都怀抱。年10月湖北省从荆州市析出仙桃市、天门市和潜江市，打算成立江汉地区，但三市互不认同，最后湖北省只能将其分别设为副地级直管县级市。湖南省怀化市调整洪江区和洪江市区划导致大规模群体性事件发生，重庆市将万盛区并入綦江区也导致大规模群体性事件发生。由此可见，不考虑文化认同，人为拼凑行政区是有相当风险的，往往事与愿违。

三、地级市的带动是城市化关键

首先要为地级市正名，地级市从宋、元、明、清的州和府开始，经民国和新中国的专区、地区演变而来，在历史上就发挥了积极作用[11]，常是区域政治、经济、文化中心，也是我国推进城市化和建设区域中心城市的关键和核心，其历史意义和现实地位不容质疑。

在保持省级行政区基本稳定的前提下，将地级市扩充至余个，将区镇压缩为10余个，平均每个省级行政区管辖17个地级行政区，平均每个地级行政区管辖30余个区镇级行政区。无论地域大小、人口众寡均可以推行，其行政管理人员反而比省直管县要少近百万人，故本方案具有全国通用性、经济性和可操作性。

平均每个地级市人口在万-万之间，这既符合做大做强区域中心城市的要求，充分发挥地级市的辐射带动作用，也有利于提高了城市化和建设区域中心城市[12]，其辐射面积、人口都比较合理，平均每个区镇人口在8万-10万之间，可以集中力量做大做强中心镇，发挥其乡村振兴的辐射作用。

省、市、镇三级制的核心是地级市直管镇。广东省东莞市实行“地级市直管镇”这种模式已经二十年，积累了丰富的经验，东莞市也因为实行这种模式在经济和社会发展上取得了巨大的成功。“实行这种模式，可以减少一级政府，整合行政资源，节约行政成本，提高行政信息的流转速度和准确率，提高行政效能［13］。

目前很多经济发达镇的镇级行政权限已经严重阻碍了其对已经城市化的镇区管理。所以最近有了设置镇级市的改革试点，但迟迟未实施，究其原因，不仅涉及宪法、行政法规的问题，还担心会出现市下设市再设市的荒诞现象。与其这样不如撤销县级，扩大镇级权限。这样也有利于在地级市范围内统筹各区域的发展，消除县域间的壁垒。

对于撤销地级市施行省直管县的行政改革一直也有争议，导致多年进展不大。随着地级市主城区规模的扩张、吸收融合周边县市，再撤销地级市反而会增加行政壁垒，不利于城市功能的统筹规划[14]。所以可以考虑拆市撤县并镇，构建省（自治区、直辖市）——市（自治州、直辖市下辖州）——区、镇（县）的行政区划体制。

四、行政区划调整的设想

将省级行政区调整为30个，地级行政区调整为余个，废除现有县级行政区，将近个乡镇级行政区调整为10个新的区、镇（县）行政区。实施省市镇三级制的核心是调省、分市、废县、并镇、合村，全面实施省市镇三级制是不仅必要而且可行。

1.微调省级行政区-

撤销青海省、宁夏回族自治区、香港特别行政区、澳门特别行政区、重庆直辖市、天津直辖市建制，新设重庆省、深圳直辖市。最终形成包括华北的北京市、华东的上海市、华南的深圳市共3个直辖市，总共30个省级行政区，并对省级行政区边界做适当微调。

将青海省（玉树州、果洛州除外）、宁夏回族自治区（石嘴山市除外）和内蒙古自治区阿拉善盟并入甘肃省，基本恢复原甘肃省建制。将青海玉树、果洛合并为新玉树后并入西藏，将宁夏石嘴山并入内蒙古乌海市。撤销香港特别行政区建制，将其和从广东省析出的深圳市、惠州市一起，设立深圳直辖市。撤销澳门特别行政区，将其并入广东省珠海市。

撤销天津直辖市，将其并入河北省并作为河北省省会，将燕郊地区划入北京市，河北省内部再行优化。撤销重庆直辖市，新设重庆省，并将川东北和川东南划入重庆省。将江苏省昆山市、太仓市从江苏省苏州市划入上海市。

2、全面调整地级市

地级市划分要着重考虑常驻人口、区域面积、自然地理、文化认同、经济结构、交通便利、发展潜力和区位优势等因素[15]，山西、陕西、辽宁、吉林、黑龙江、贵州、海南、台湾地区的地级市平均人口为万-万，河北、河南、山东、浙江、江苏、安徽、湖北、湖南、四川、广东的地级市平均人口为万-万，重庆、江西、广西、福建、云南地区的地级市平均人口为万-万，甘肃、内蒙古、新疆、川西地区、西藏按地区中心城市综合划分。

2.1西北地区地级行政区划设想，共划分47个市州。

新疆下辖15个市州：乌鲁木齐市、哈密市、吐鲁番市、阿克苏市、喀什市（克孜勒苏并入喀什）、和田市、库尔勒市（州改市）、塔城市、博乐市（含伊犁州一部）、石河子市（克拉玛依和乌苏均并入石河子）、叶尔羌市（喀什析置）、龟兹市（阿克苏析置）、昌吉市（州改市）、伊犁市（州改市）和阿勒泰哈萨克族自治州（地改州）。

甘肃省下辖18个市州：兰州市、西宁市、海东市、格尔木市（海西州全部和海北州西部合并设市）、酒泉市（嘉峪关并入酒泉）、张掖市、白银市、武威市（金昌并入武威）、定西市、天水市、陇南市、吴忠市、银川市、中卫市、固原回族自治州、临夏回族自治州、甘南藏族自治州、黄南藏族自治州（海南州和黄南州合并）。

陕西省下辖14个市：西安市、咸阳市、宝鸡市、榆林市、汉中市、安康市、商洛市、延安市、渭南市、铜川市（划入咸阳北部）、韩城市（渭南析置）、杨凌市（宝鸡、咸阳各一部）、庆阳市（由甘肃划入）、平凉市（由甘肃划入）。

2.2西南地区地级行政区划设想，共划分74个市州。

四川省下辖20个市州：成都市、绵阳市、广元市、德阳市、巴中市、南充市、遂宁市、眉山市、雅安市、乐山市、资阳市、内江市、自贡市、宜宾市、西昌市（原西昌地区大部）、攀枝花市（划入会理会东两县）、阆中市（阆中、仪陇、南部北）、凉山彝族自治州（原老九县，驻昭觉）、阿坝藏族自治州、甘孜藏族自治州（不含乡城、稻城、得荣）。

重庆省下辖14个市：江州市（主城区及周边）、涪陵市、万州市、合川市、永川市、江津市、南川市、开州市、黔江市、泸州市（由四川划入）、广安市（由四川划入）、达州市（由四川划入）、渠州市（达州析置）、古蔺市（宜宾、泸州和贵州赤水析置）。

贵州省下辖15个市：贵阳市、遵义市、安顺市、毕节市、六盘水市、铜仁市、兴义市、盘州市（盘州、富源、普安）、都匀市、凯里市、仁怀市（遵义析置）、黎平市（黔东南析置）、思南市（同仁、黔南析置）、镇雄市（威宁、云南镇雄、威信析置）、镇远市（镇远、岑巩、三穗、施秉、天柱）。

云南省下辖17个市州：昆明市、曲靖市、楚雄市(州改市)、玉溪市、昭通市、大理市(州改市)、保山市（划入泸水）、临沧市、德宏市（州改市）、普洱市、丽江市（划入福贡、兰坪）、景洪市(版纳州改)、文山市(州改市)、红河市(州改市)、宣威市（曲靖析置）、弥勒市（红河州析置）、迪庆藏族自治州（划入贡山和划入四川乡城、得荣、稻城）。

西藏下辖8个市：拉萨市、日喀则市、昌都市、山南市、林芝市、那曲市、阿里市、玉树市（从青海划入玉树、果洛）。

2.3东北地区地级行政区划基本不变，共划分39个市州。

辽宁省下辖14个：沈阳市、大连市、营口市、本溪市、丹东市、朝阳市、葫芦岛市、锦州市、鞍山市、铁岭市、盘锦市、阜新市、抚顺市、辽阳市。

吉林省下辖11个市：长春、吉林、白城市、四平市、通化市、辽源市、白山市、松原市、榆树市（长春析置）、公主岭市（四平析置）、延边市（州改市）。

黑龙江省下辖14个市：哈尔滨市、大庆市、齐齐哈尔市、绥化市、双鸭山市（七台河并入）、鸡西市、伊春市、鹤岗市、佳木斯市、牡丹江市、黑河市（大兴安岭并入）、肇东市（绥化析置）、讷河市（齐齐哈尔析置）、五常市（哈尔滨析置）。

2.4华北地区地级行政区划设想，共划分50个市州。

内蒙古下辖11个市：呼和浩特市、包头市、巴彦淖尔市、乌兰察布市、鄂尔多斯市、通辽市、赤峰市、呼伦贝尔市、锡林郭勒市、兴安市、乌海市（由宁夏石嘴山并入）。

山西省下辖15个市：太原市、大同市、临汾市、吕梁市、忻州市、朔州市、运城市、晋中市、阳泉市、长治市、孝义市（吕梁、临汾析置）、汾阳市（临汾、吕梁析置）、河津市（运城、临汾析置）、侯马市（临汾、运城析置）。

河北省下辖24个市：天津市、滨海市（天津析置）、石家庄市、保定市、承德市、唐山市、张家口市、青皇岛市、衡水市、邯郸市、邢台市、廊坊市、沧州市、武安市（邯郸析置）、定州市（保定析置）、雄安市（保定析置）、黄骅市（沧州析置）、辛集市（石家庄析置）、迁安市（唐山析置）、南宫市（邢台析置）、涿州市（保定析置）、河间市（沧州析置）、霸州市（廊坊析置）、蓟州市（天津析置）。

2.5华东地区地级行政区划设想，共划分个市州。

浙江省下辖16个市：杭州市、宁波市、舟山市、嘉兴市、湖州市、台州市、温州市、绍兴市、金华市、衢州市、丽水市、义乌市（金华析置）、诸暨市（绍兴析置）、温岭市（台州析置）、富阳市（杭州析置）、苍南市（温州析置）。

江苏下辖20个市：南京市、徐州市、苏州市、镇江市、扬州市、南通市、泰州市、常州市、淮安市、无锡市、盐城市、连云港市、宿迁市、江阴市（无锡析置）、宜兴市（无锡析置）、邳州市（徐州析置）、常熟市（苏州析置）、启东市（南通析置）、兴化市（泰州析置）、东台市（盐城析置）。

安徽省下辖20个市：合肥市、蚌埠市、亳州市、阜阳市、铜陵市、池州市、安庆市、徽州市（黄山）、宣城市、滁州市、马鞍山市、芜湖市、淮南市、淮北市、宿州市、六安市、桐城市（安庆析置）、界首市（阜阳析置）、巢湖市（合肥析置）、天长市（滁州析置）。

湖北下辖18个市州：武汉市、襄阳市、宜昌市、随州市、黄冈市、黄石市、荆州市、十堰市、鄂州市、孝感市、咸宁市、荆门市、恩施土家族苗族自治州、洪湖市（荆州析置）、江汉市（天潜仙3市）、麻城市（黄冈析置）、应城市（孝感析置）、宜城市（襄阳析置）。

河南下辖32个市：郑州市、洛阳市、开封市、驻马店市、濮阳市、信阳市、南阳市、三门峡市、漯河市、新乡市、焦作市、平顶山市、许昌市、周口市、商丘市、鹤壁市、安阳市、济源市、邓州市（南阳析置）、永城市（商丘析置）、汝州市（平顶山析置）、巩义市（郑州析置）、固始市（信阳析置）、新蔡市（驻马店析置）、鹿邑市（周口析置）、兰考市（开封析置）、滑州市（安阳析置）、长垣市（新乡析置）、项城市（周口析置）、泌阳市（驻马店析置）、唐河市（南阳析置）、禹州市（许昌析置）、横川市（信阳析置）。

山东下辖28个市：济南市、青岛市、烟台市、菏泽市、聊城市、德州市、临沂市、莱芜市、东营市、泰安市、淄博市、滨州市、济宁市、潍坊市、日照市、枣庄市、威海市、新泰市（泰安析置）、莱阳市（烟台析置）、滕州市（枣庄析置）、莱州市（烟台析置）、诸城市（潍坊析置）、曲阜市（济宁析置）、鄄城市（菏泽析置）、临清市（聊城析置）、乐陵市（德州析置）、禹城市（德州析置）、沂水市（临沂析置）。

2.6华南地区地级行政区划设想，共划分99个市州。

海南调整为7个市：海口市、三亚市、文昌市、东方市、詹州市、琼海市、万宁市。

台湾下辖:9个市:台北市、基隆市、新竹市、嘉义市、台南市、高雄市、台中市、花莲市、台东市。

广西调整为18个市：南宁市、桂林市、柳州市、贺州市、崇左市、百色市、北海市、钦州市、梧州市、贵港市、玉林市、来宾市、河池市、防城港市、桂平市（贵港析置）、全州市（桂林析置）、宜州市（河池析置）、靖西市（百色析置）。

湖南省下辖19个市州：长沙市、衡阳市、永州市、郴州市、娄底市、怀化市、岳阳市、常德市、湘潭市、邵阳市、益阳市、株洲市、张家界市、湘西土家族苗族自治州、耒阳市（衡阳析置）、宁乡市（长沙析置）、浏阳市（长沙析置）、武冈市（邵阳析置）、临湘市（岳阳析置）。

江西下辖13个市：南昌市、-九江市、赣州市、景德镇市（含上饶西部划入）、宜春市、抚州市、新余市（含宜春东部）、萍乡市、鹰潭市、上饶市、吉安市、瑞金市（赣州析置）、井冈山市（吉安析置）。

广东下辖22个市：广州市、韶关市、湛江市、茂名市、梅州市、汕头市、汕尾市、揭阳市、潮州市、河源市、清远市、肇庆市、云浮市、江门市、中山市、佛山市、珠海市（含澳门）、阳江市、东莞市、普宁市（揭阳析置）、信宜市（茂名析置）、雷州市（湛江析置）。

福建下辖11个市：福州市、厦门市、泉州市、漳州市、宁德市、三明市、莆田市、龙岩市、南平市、石狮市（泉州析置）、平潭市（福州析置）。

2.7直辖市行政区域划分情况：

北京市、上海市和深圳市，在兼顾国土面积、经济结构总量的情况下，分别按每万人口左右设一个州，州下设区、镇，远离市区且经济极为发达的镇可设县。三个直辖市可划分为30余个州，个区、镇（县）。

3.区镇调整原则

郡县制天下安，两千多年的县制在维护国家统一和推动社会发展中发挥了不可磨灭的作用。现撤销县级行政区，设立区镇，其实是变相的划小了县而已，过去的县府级低、权轻、责重，区镇是县的浓缩版，均是正处级，权责更加匹配，也解决了基层公务员的上升空间问题。原则上将市政府所在地连片的城市区域设置为区，一般中心大镇设为镇，独立于市区的小城市可设置为县，这也是对“县制”这一传统文化的延续，虽然区、镇、县的行政级别一样，但日常管理和考核分类进行。副省级城市按平均20万-25万人设置市辖区，一般市州按平均10万-15万设置市辖区，平均每6万-10万人设置一个镇，可根据区域人口密度不同适当调整其标准。区、镇（县）是浓缩了的县，需建立完善的国家机关，除党委、人大、政府和监察委独立建制外，人民武装部、人民法庭、人民检察庭和公安派出所均由市州派驻，政府内设机构按每科1-4人配置，基本对接市州局业务和提供基本公共服务，机关工作人员编制要和辖区面积、常驻人口、功能定位、经济结构等要素按比例配置，以免机构膨胀。区、镇（县）又可划分为若干村、社，农村按每0人-0人设置一个村，社区按0人-0人设置，建立健全村（社）党支部、村（社）委员会、监察委员会机构和职能，扎实做好基层群众自治工作。

因省级行政区划基本稳定，区划调整的主要工作是分市、并镇、合村，地区划分要兼顾文化认同、经济辐射、群众便利、人口流动、发展潜力、环境承受力和长远规划等因素[16]，区、镇（县）、村、社的设置要广泛征求群众意见。建立起以市州为核心的城乡一体化社会和市民认同感，对新设市要大力扶持和给予优惠，使其早日发挥带头辐射作用。给每一个市州医院、学校等公共设施，使市民公共服务不出市，一般办事不出区、镇（县），同时也延续了有着两千多年历史的“县”文化。在调整行政区划的同时，要积极稳妥地解决飞地和地名同名的问题，早日消灭飞地，做到区镇及以上不再地名重复。

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